Домой Лонгрид Институты гражданского общества, осуществляющие контроль за тюрьмами в России и за рубежом

Институты гражданского общества, осуществляющие контроль за тюрьмами в России и за рубежом

75
0
Фото: Владислав Докшин / «Новая газета»

Государственный и общественный строй той или иной страны в значительной степени влияет на формы и методы осуществления общественного контроля в пенитенциарной сфере. Более того, особую специфику рассматриваемому институту придает и господствующая правовая система, сложившиеся юридические традиции, подходы к пониманию и построению демократии и ряд других факторов. Например, в странах, относящихся к англосаксонской правовой семье, в большей степени используется термин «подчиненность административных работников», «административный контроль», административная ответственность вместо термина «общественный контроль». В странах континентальной правовой семьи, понятие «контроля» носит более суженный и ограниченный характер. Также, необходимо указать, что общими признаками рассматриваемого института во всех странах является наличие взаимодействия государства с различными институтами гражданского общества. Как правило, их основная направленность заключается в анализе сложившейся ситуации в исправительных учреждениях с последующим установлением несоответствия, возможных нарушений и отклонений от правовых норм, а также выдвижение требований и решений выявленных проблем. Рассмотрим Общественные наблюдательные комиссии в России, Национальную Ассоциацию посетителей тюрем  во Франции (как представителей романо-германской правовой семьи) и Совет Визитеров в Великобритании (как представителей англосаксонской правовой семьи).

Общественный контроль тюремной системы и правоохранительных органов в России и в Советском Союзе имеет почти 200 — летний положительный опыт. Первым успешным опытом общественного контроля можно считать создание по инициативе английского правозащитника Джона Веннинга и Министра просвещения Александра Николаевича Голицына с Высочайшего соизволения Императора Александра Первого Попечительского о тюрьмах Общества. Первым председателем Общества стал А.Н. Голицын. Общество имело 12 директоров и несколько десятков членов из числа видных деятелей культуры, науки, общественных деятелей, ранее никогда не работавших в тюремной системе. Члены Общества оказывали материальную помощь тюремным учреждениям, занимались попечительством освободившихся в социальных вопросах,  имели право инспектировать тюрьмы. В первые же годы инспекции выявили такое количество недостатков и нарушений, что с работы были сняты чиновники, не выполнявшие свои обязанности, резко увеличилось государственное и земское финансирование тюрем. Так как Общество имело статус Санкт – Петербургского (хотя и действовало на всей территории России) в последующем были созданы соответствующие губернские общества, а в конце 19 века – Мужские и Дамские Благотворительные Комитеты, также осуществлявшие функции общественного контроля. По инициативе российской общественности создается централизованное тюремное ведомство – Главное тюремное управление, учреждаются отдельные учреждения для осужденных подростков (воспитательно–исправительные заведения), в тюрьмах взрослые и дети начинают содержаться отдельно друг от друга, отменяются телесные наказания, в каждой тюрьме вводится должность штатного врача, смягчаются условия для каторжников.

В 1918 году в колониях появляются распределительные комиссии в составе начальника колонии, представителя профсоюза, молодежной организации, советов рабочих и крестьянских депутатов. Эти комиссии решали вопросы перевода из одного учреждения в другое, наложения взысканий, досрочного освобождения от наказания. Так как комиссии состояли из людей занятых, которые регулярно посещать колонию не могли, при распределительных комиссиях возникают наблюдательные комиссии, состоявшие из представителей общественности. В начале 1920-х годов все функции распределительных комиссий переходят к наблюдательным комиссиям, которые осуществляли регулярный и плотный контроль соблюдения прав заключенных в учреждениях Главного Управления мест заключения (ГУМЗ) и других ведомств, имевших места заключения. Возникновение системы ГУЛАГа исключало возможность общественного контроля советской пенитенциарной системы. В 1935 году наблюдательные комиссии были ликвидированы. В 1950-е годы происходит восстановление наблюдательных комиссий, которые создаются при советах депутатов трудящихся. Однако по сравнению с комиссиями 1920-х годов эти комиссии имели существенно более скромные полномочия. Не произошло восстановления прежних полномочий и с принятием Положения о наблюдательных комиссиях 1974 года. Тем не менее, комиссии давали согласие на применение к осужденным акта амнистии, условно – досрочного освобождения, перевода в штрафной изолятор или помещение камерного типа. Комиссии существовали при всех советах народных депутатов и даже там, где не было колоний или СИЗО, так как одной из их функций была помощь освобожденным в получении жилья и трудоустройстве (согласно ст. 104 ИТК РСФСР освобожденный, прибыв к месту жительства, должен был быть трудоустроен в 10- дневный срок). Вместе с тем, наблюдательные комиссии были не вправе работать с заключенными под стражу в СИЗО, содержащимися в ИВС, вне их надзора находились и отделения милиции. Работа комсомольских и партийных органов содержала элементы общественного контроля деятельности милиции в СССР: так как все милицейские руководители были членами либо партии, либо комсомола,  то нарушения прав граждан отдельными милиционерами были нередкой темой рассмотрения на райкомах партии и комсомола. Разумеется, такой общественный контроль, хотя и был эффективен, но не являлся независимым.

10 июня 2008 года  был принят федеральный закон об общественном контроле над обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания N 76-ФЗ. Закон установил правовые основы участия в общественном контроле над обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, в том числе в создании условий для их адаптации к жизни в обществе, регламентировал порядок формирования общественных наблюдательных комиссий, определил срок полномочий членов комиссий.

Членом общественной наблюдательной комиссии (ОНК) не может быть лицо, имеющее судимость либо признанное решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным. Одно и то же лицо не может быть назначено членом общественной наблюдательной комиссии одного субъекта Российской Федерации более трех раз подряд.
Членами общественных наблюдательных комиссий не могут быть адвокаты, сотрудники органов прокуратуры, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, должности муниципальной службы, а также лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления.

Совет Общественной палаты утверждает членов ОНК субъектов федерации, количество которых составляет от 5 до 40 человек. Члены ОНК не получают заработную плату или иное вознаграждение за свою деятельность, но общественное объединение, выдвинувшее члена в состав ОНК, компенсирует расходы, связанные с осуществлением полномочий ОНК. Также общественные объединения, выдвинувшие членов ОНК, оказывают информационное и материально-техническое содействие работе комиссии в целом. Если общественное объединение было ликвидировано или преобразовано в форме разделения, то полномочия тех членов ОНК, которых оно выдвинуло, прекращаются.

Члены ОНК полномочны посещать места принудительного содержания, беседовать с содержащимися в них лицами по вопросам обеспечения их прав и рассматривать жалобы о нарушении прав, запрашивать у администраций мест принудительного содержания и получать от них сведения и документы, а также обращаться к должностным лицам администраций по вопросу восстановления нарушенных прав человека. Одним из видов деятельности ОНК является участие в комиссиях исправительных учреждений, которые решают вопросы о переводе осужденных из одних условий отбывания наказания в другие (в порядке статьи 87 УИК РФ).

Члены ОНК вправе в составе не менее двух членов ОНК без специального разрешения, но в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся места принудительного содержания, посещать места принудительного содержания. Члены ОНК вправе посещать камеры, карцеры, стационарные отделения, прогулочные дворики, библиотеки, столовые, штрафные и дисциплинарные изоляторы, одиночные камеры и т.п. Беседовать с подозреваемыми или обвиняемыми, содержащимися под стражей, по вопросам обеспечения их прав в местах принудительного содержания, в условиях, позволяющих представителю администрации соответствующего места принудительного содержания видеть их и слышать, и в порядке, установленном уголовно-исполнительным законодательством.

По результатам контроля члены комиссии пишут заключение, предложения и обращения (рекомендательного характера), причем направляют  заключения, предложения и обращения как в компетентные органы власти, так и в заинтересованные общественные организации и средства массовой информации.

Существуют и ограничения деятельности членов ОНК. Так, если в местах принудительного содержания содержится близкий родственник члена ОНК, или содержится лицо — участник судопроизводства по уголовному делу, в котором одновременно участником судопроизводства является и член ОНК, — то при таких условиях данный член ОНК не вправе осуществлять контроль данного места принудительного содержания.

При беседе членов ОНК с подозреваемыми или обвиняемыми, содержащимися под стражей, условия беседы должны позволять представителям администрации следственного изолятора или изолятора временного содержания видеть и слышать участников беседы. Члены ОНК могут разглашать данные предварительного расследования только с разрешения следователя или дознавателя (в порядке статьи 161 УПК РФ). Члены ОНК в своей работе обязаны соблюдать нормативные акты, регулирующие работу мест принудительного содержания, и выполнять законные требования администрации мест принудительного содержания. Проведение общественного контроля членами ОНК не должно препятствовать проведению процессуальных действий.  Когда в местах принудительного содержания введен режим особых условий (в порядке статьи 85 УИК РФ), члены ОНК могут посещать такие места принудительного содержания только с согласия федерального или регионального органа власти, в ведении которого находятся данные учреждения.

Для России, учитывая особенности ее политической системы, предоставляющей особую роль исполнительной власти, наиболее интересен опыт Франции, где исполнительная власть, бюрократия также имеют огромное значение при разработке политики страны. Именно поэтому, говоря о реформе российской политической системы, предложенной Владимиром Путиным, государственные СМИ ссылаются на действующий во Франции Социальный и экономический совет (Le Conseil économique et social).

Сравнивая Общественную палату РФ с подобными структурами в странах Европы легко заметить – насколько европейские институты гражданского общества развиты, влиятельны и значимы и, соответственно, опережают российские.

Так, Национальный социальный и экономический совет (НСЭС) является консультативным органом, чья деятельность закреплена в Конституции страны и включена в систему публичной власти. Представляя основные экономические и общественные интересы, Совет способствует сотрудничеству различных профессиональных категорий и обеспечивает их участие в выработке экономической и социальной политики Правительства. НСЭС входит в международную Ассоциацию социально-экономических палат и европейский Комитет.

Очень хорошо во Французском обществе выстроен общественный контроль. Тысячи, если не десятки тысяч общественников,  представителей государственных и близких к государственным структурам объединены в Ассоциации, которые имеют право посещать тюрьмы. Причем тюрьмы открыты практически до состояния «проходного двора».  ст. 728 УПК Франции (1958 г.) предусматривает, что режим в тюрьмах, предназначенных для отбывания наказания, должен способствовать перевоспитанию осужденных и возвращению их к нормальной жизни в обществе.

Контроль над деятельностью пенитенциарных учреждений Франции осуществляется местными органами (специальными комиссиями по надзору под председательством префектов), вышестоящими органами управления пенитенциарной системы, судами (в том числе Европейский Суд по правам человека), комиссиями высших административных органов, а также международными организациями (например, Комитет по предотвращению пыток), неправительственными организациями. Французские пенитенциарные учреждения широко открыты для различных неправительственных организаций, помогающих администрации в работе с осужденными. Среди наиболее крупных неправительственных организаций можно отметить Национальную ассоциацию тюремных посетителей, «Письмо от Бовэ» (переписка с осужденными), Auxilia (заочное обучение), «Армию приветствия», «Католическую помощь», CLIP (информационный пенитенциарный клуб), ассоциацию «Связь детей с родителями» (имеет своей целью восстановить или поддержать связь между ребенком и осужденным-родителем и наоборот), французский Красный Крест и другие.

В соответствии со ст. 472 УПК Франции действует НАПТ — это неправительственная организация,  насчитывающая 1200 членов. Члены организации работают в 150 пенитенциарных учреждениях Франции (всего во Франции 184 пенитенциарных учреждения). Средний возраст, работающих в НАПТ людей — 55 лет, из них 55 % составляют женщины, 45 % — мужчины. Согласно статье D 472 уголовно-процессуального кодекса, члены этой организации призваны помогать социальным работникам и директору пенитенциарного учреждения, к которому они прикреплены, оказывать моральную поддержку заключенным, способствовать их исправлению, осуществлять помощь материально нуждающимся заключенным и их семьям и освободившимся заключенным.

Деятельность посетителя тюрьмы строится на принципах сотрудничества с социальной службой и администрацией тюрьмы. Посетителем тюрьмы может стать каждый, получивший на это разрешение в министерстве внутренних дел. Он знакомится с правилами безопасности тюремного учреждения, к которому он прикреплен, и подчиняется им. Посетители пользуются доверием начальника тюрьмы и социальной службы. Их визиты в тюрьмы регулярны: два-три раза в месяц. В качестве лица, “замещающего родственника”, им разрешено, в частности, приносить белье, журналы, книги общеобразовательного содержания, перечислять деньги на лицевой счет заключенного.

Посетителям разрешается встречаться с судьями и адвокатами. Также они могут контактировать и с членами семей подследственных и осужденных, оказывая необходимую помощь и, в случае нужды, способствовать сближению членов семьи.

Посетитель тюрьмы должен получить разрешение от Социальной Службы на свидание с заключенным, которого он выбирает или по своему желанию, или по совету судьи, социального работника или адвоката. Некоторые посетители могут бесплатно осуществлять функцию репетиторов, готовя заключенных к сдаче экзаменов. В этих целях разрешено им выносить и приносить проверенные задания (ст. 456 УПК).

Наблюдательная комиссия, призванная контролировать положение дел в каждом пенитенциарном учреждении, собирается под председательством префекта и объединяет представителей всех учреждений, связанных с адаптацией в общественную жизнь бывших заключенных, представителей администрации и членов неправительственных организаций. Фактически эта комиссия собирается раз в год, слушает доклад директора, но на реальное положение дел в пенитенциарном учреждении не влияет.

Неправительственные организации не принимают участия в разработке уголовного кодекса и других законов. Этим занимаются только юристы. Однако, благодаря присутствию членов неправительственных организаций в пенитенциарных учреждениях, удается ограничить произвол власти в этих учреждениях. Они имеют оперативную информацию и в случае необходимости могут вмешаться. Конечно, результат этих вмешательств не всегда ощутим, но представители неправительственных организаций в тюрьме — это взгляд со стороны, свежее восприятие происходящего, их присутствие может влиять на поведение обитателей тюрьмы. В то же время любой человек со стороны в тюрьме обязан быть крайне “сдержанным”, ему запрещено привлекать кого-либо к ответственности.

Вплоть до Второй мировой войны во Франции преимущественно действовала система полного одиночного заключения. Еще в 20-х годах XX в. в ряде тюрем на заключенного вне камеры надевался капюшон, лишающий его возможности кого-либо видеть. Система полного одиночного заключения была отменена Декретом от 17 июня 1938 г. С тех пор многое изменилось, во Франции уже много лет действует система пробации — 65 % исправляются на свободе и всего 35 % осужденных сидит в тюрьме. Это прогрессивная мера, она разгружает тюрьмы. Но она не перевоспитывает и не отвращает от криминального поведения — этим и занимаются энтузиасты-идеалисты, а не чиновники.

В Англии, контроль пребывания заключенных в тюрьме осуществляют не только Главная тюремная инспекция – чиновники государства, но и независимый аппарат уполномоченного по правам заключенных, а также аналог нашего ОНК — Совет визитеров или Независимый контролирующий Совет (Independent Monitoring Boards). Совет визитеров появился в середине XIX века. Сначала он состоял только из магистратных (мировых) судей,  сейчас это волонтеры. В его составе насчитывается 1600 человек. Задачи Совета — контроль соблюдения гуманности в отношении заключенных, условия их содержания: бытовые условия, питание, медицинское обслуживание, а также интересы сотрудников тюрем. Их права и обязанности были закреплены в специальном «Тюремном акте 1972 года». Члены Совета визитеров работают на общественных началах. Им может стать любой гражданин в возрасте от 35 до 60 лет, после того как он пройдет соответствующую подготовку на специальных курсах.  Их учат, как наладить отношения с сотрудниками и как профессионально вести себя в тюрьме. То, что они добровольцы не значит, что не должны быть профессионалами. Каждого члена Совета обучают вести аккуратные записи, потому что эти записи могут служить доказательством. В конце курсов каждый член Совета должен знать в чем состоит его контролирующая роль (какие части тюрьмы нуждаются в постоянном посещении, потому что ни одна из частей тюрьмы для них не закрыта, но одни более важны, чем другие). После того как подготовлен новый член Совета, который может оценить информацию, которую он получает в тюрьме от заключенных и сотрудников, он может приходить с этой информацией на ежемесячные встречи Совета Визитеров.  

 Члену Совета Визитеров также доступно локальное обучение. Если у Совета Визитеров проблема в тюрьме, то к ним приедет государственный преподаватель, для того, чтобы их подготовить. В каждом Совете есть координатор по подготовке, который может оценить проблемы по подготовке членов Совета Визитеров и понять, кто из них нуждается в дополнительном обучении. Через 2-3 года каждый член Совета отправляется на курсы Визитеров. У этих курсов две цели: это обмен опытом, что считается хорошей работой Совета Визитеров, и предоставляют поддержку для Совета Визитеров. Там поднимаются общие вопросы для Совета Визитеров, которые потом обсуждаются государственным консультативным советом и представляются министру и начальнику тюремной службы. Есть особая подготовка для председателей Совета Визитеров. На таких курсах отражается взаимодействие Совета Визитеров с начальниками тюрьмы и также подготовка посвящена тому, что считается примерами хорошего поведения в случае серьезного инцидента. 

«Общественными смотрящими за зоной» могут стать и бывшие заключенные при условии примерного поведения в течение 5 лет после освобождения, и бывшие надзиратели, но не в своей тюрьме. Подавляющее число визитеров выбирается из местных жителей. Члены Совета визитеров назначаются решением Министра внутренних дел. В обязанности визитеров входит не менее 8 часов в месяц посещать своих подопечных, причем в любое время дня и ночи. У них имеются ключи от всех помещений, за исключением входных дверей, им предоставлены комнаты, в которых они могут выслушивать просьбы и жалобы заключенных. Контроль тюремных помещений может осуществлять даже один визитер.  Это принципиально важно, потому что если он будет ходить с тюремным служащим, то заключенный может подумать, что визитер на стороне персонала, а по сути — визитер там для того, чтобы вести независимый контроль.

Собрания Совета Визитеров, проводимые не реже одного раза в месяц, координируют деятельность тюремного учреждения. На них обязательно присутствует начальник тюрьмы с собственным ежемесячным отчетом. Если были серьезные происшествия, то Совет докладывает министру. Все время, пока продолжается какой-либо серьезный инцидент в тюрьме, член Совета Визитеров обязан быть в тюрьме. Если какой-то заключенный подвергается наказанию, наподобие смирительной рубашки, каждые 24 часа визитеры должны давать разрешение на это.

Кстати, следующая инстанция — омбудсмен — не будет рассматривать прошения без предварительного заключения Совета Визитеров. Ежегодно Совет Визитеров отчитывается перед государственным секретарем о техническом состоянии тюрьмы, работе с заключенными, вносит свои предложения по совершенствованию деятельности исправительного учреждения. Заработную плату волонтеры не получают, а единственные денежные выплаты — это компенсация транспортных расходов. Но возможны и бонусы в случае, если визитер теряет работу или если на случай своих разъездов ему приходится оплачивать услуги няни для ребенка.

Ежегодные  отчеты Совета  визитеров направляются начальнику Тюремной службы, министру внутренних дел и публикуются в средствах массовой информации.

Вывод, который напрашивается из приведенного сравнительного анализа,  такой: и во Франции и в Англии есть проблемы в тюрьмах с пытками, самоубийствами, жестокостью и прочее.  Но в этих странах пошли по пути открытости тюрем и гласности. И добились значительного улучшения положения заключенных. Система работает так, что время, проведенное в тюрьме, рационально используется для совершенствования и обучения, помогая заключенному не совершить преступление повторно. Возможно, получить среднее профессиональное образование, навыки, которые помогут на свободе получать честный доход.  После возвращения из тюрем эти люди живут среди нас, и важно для всеобщей безопасности вернуть таких людей к нормальной жизни. Часто им нужен пример достойного поведения, моральной стойкости, уважительного отношения к окружающим и т.д., а не унижение и злоба, которую они будут копировать. Приходит понимание того, что деньги, вложенные в отношение, воспитание, обучение заключенных, – это лучше, чем избиение и запирание кого-то.

Среди рекомендаций для внесения в законодательство я бы выдвинула:

1) право ежедневно пользоваться мобильным телефоном для заключенных (с условием записи и прослушивания разговоров, звонки только на разрешенные номера родственников и адвокатов)

2) более частые свидания с родственниками, поддержание родственных и социальных связей

3) допуск членов ОНК в любое время, в любые конфликты в местах заключения, общение без ограничения, фото – видео съемка.

4) разработать курс профессиональной подготовки/обучения в ВУЗе членов ОНК для оказания высококвалифицированной помощи заключенным и  грамотного подхода к проблемам системы.

5) получение заключенными среднего специального и профессионального образования, в том числе востребованного на рынке труда.

 

Конечно, никогда не стоит слепо переносить чужой опыт на Родину, но обдуманные инициативы, полагаю, будут полезны для безопасности нашего общества и личностного роста бывших заключенных.  

 

Огольцова Ольга

общественный помощник Председателя МОПБО “Комитет за гражданские права”

 

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ

Оставьте ваш комментарий
Введите ваше имя